РАЗДЕЛ 7

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

А) ИЗМЕНЕНИЯ В РЕГИОНАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Перечень нормативных актов, подлежащих отмене либо приведению в соответствие с нормами прав человека:

• Постановление Законодательного Собрания области "О порядке пребывания на территории Нижегородской области лиц, постоянно проживающих за пределами области" от 15 августа 1994 г.;
• Закон области "О порядке регистрации и снятии граждан государств СНГ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Нижегородской области";
• Постановление администрации Нижегородской области от 16 июля 1996 г. N203 "Об усилении мер по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции (СПИДа) на территории Нижегородской области" в части п.1.1 - отмене, пункт 1.3 - приведению в соответствие с федеральным законодательством;
• Решение Земского Собрания Кстовского района "О порядке пребывания на территории Кстовского района лиц, постоянно проживающих за пределами РФ" от 13 мая 1997 г. за ╧38.

Б. ИЗМЕНЕНИЯ ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

Ограничение прав человека со стороны правоохранительных органов

В числе факторов, отрицательно влияющих на правоприменительную практику, наиболее существенным является обязательная отчетность по плановым показателям правонарушений. Сохранение подобных подходов, сохранившихся с советских времен, извращает саму цель существования органов правопорядка, приводит к массовым случаям неадекватного наказания, коррупции, а также грубого и жестокого обращения. Негативное влияние имеют так называемые "рейды" и плановые акции. К примеру, по результатам интервьюирования сотрудников ГАИ на контрольных постах 2 февраля 1998 г. выяснилось, что для рейда определена "квота" штрафов в сумме 600 рублей и задержание одного нетрезвого водителя.[1] Такими способами стимулируется пополнение различных "внебюджетных фондов" органов правопорядка. Зависимость и незащищенность гражданина даже при самом незначительном правонарушении может использоваться в корпоративных интересах.

Критерии оценок работы правоохранительных органов должны быть существенно изменены. В настоящее время их деятельность оценивается по данным отчетности о раскрываемости и числе преступлений, что наносит непоправимый вред организации и обеспечению правопорядка. Главным критерием оценки должна стать степень защищенности населения от совершаемых преступлений (к примеру: показатели оперативности реагирования на сообщения и обращения граждан, эффективность восстановления ущерба и т.п.).

Благоприятное влияние может оказать развитие форм общественного контроля над правоохранительными органами: выборность должностных лиц, сотрудничество с общественными организациями, которые могут содействовать улучшению работы правоохранительных органов.

Изменение правоприменительной практики

Источниками нарушений прав человека органами государственной и местной власти являются как противоречия в нормативной базе, так и неправомерное толкование или прямое игнорирование норм прав человека. Последнее является наиболее опасным в позиции власти, т.к. ведет к практике вседозволенности и безнаказанности в использовании властных полномочий.

Наиболее ярко это проявляется в отношении свободы выбора места жительства. Органы регистрации в своей деятельности продолжают выполнять ведомственные инструкции, противоречащие действующему законодательству. Хотя администрация Нижегородской области проявила инициативу по отмене неконституционных положений местного закона о регистрации, областная практика в этой сфере остается одной из самых консервативных. Традиционные представления о прописке определяют настроения как должностных лиц, так и населения в целом. Оказать благотворное влияние на эти стереотипы могут просветительские и информационные программы.

Крайне актуальными становятся меры по принятию комплексных программ и нормативных актов (в частности, связанных с правом на жилье), которые бы способствовали преодолению как правовых, так и психологических стереотипов и в итоге ограничению практики "прописки". Важен также контроль за исполнением уведомительного порядка регистрации. Необходимо ввести административную ответственность должностных лиц, отвечающих за соблюдение Правил регистрации и допускающих отказы в регистрации по месту фактического проживания граждан, - эта мера предусмотрена ст.180 КОАП РСФСР, но не выполняется.[2]

Необязательность правовой экспертизы с точки зрения соблюдения прав человека приводит к принятию правонарушающих решений областной и местными администрациями. В частности, Постановление администрации Нижегородской области от 16 июля 1996 г. ╧203 "Об усилении мер по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции (СПИДа) на территории Нижегородской области" нарушило целый ряд международных и национальных нормативных актов по правам человека. Ограничить подобную практику может требование отдавать на экспертизу специалистам в области конституционного и международного публичного права нормативные акты, затрагивающие права человека. Такие функции мог бы принять со временем аппарат Уполномоченного по правам человека.

Тревогу вызывает бездействие органов прокуратуры, в чью ответственность входит обжалование нормативных актов, противоречащих правам человека. Улучшить ситуацию может привлечение для работы в прокуратуре специалистов в области прав человека, в т.ч. создание специального отдела по правам человека в областной прокуратуре.

Проблема обеспечения гарантий обвиняемых тесно связана с уровнем правосознания граждан. В последние годы наблюдается рост правовой грамотности населения. Однако в уголовном процессе требование к знанию языка судопроизводства и основных норм остается еще до конца не выполненным. Необходимы специальные меры для повышения правовой грамотности: информирование задержанных об их правах; размещение информационных стендов (плакатов) в местах, доступных для обозрения задержанных и их родственников,- в РОВД, ИВС, СИЗО и пр.

Принципиально важной проблемой изменения правоприменительной практики является прекращение преследования призывников, заявивших о желании проходить альтернативную гражданскую службу. Право на альтернативную службу, гарантированное ст.59 Конституции, в силу конституционных принципов может быть реализовано и в отсутствии дополнительных общегосударственных нормативных актов.[3] Однако реализация конституционного права вызывает многочисленные, пока неразрешимые проблемы, связанные с отсутствием нормативной базы, непосредственно регулирующей прохождение альтернативной службы (например, в отношении срока службы).

Власти Нижегородской области до появления соответствующего федерального закона вольны сами определять правила прохождения альтернативной службы. Во-первых, ч.1 ст.28 Федерального Закона "О воинской обязанности и военной службе" предусматривает возможность вынесения призывной комиссией решения о направлении на гражданскую альтернативную службу. При этом, как следует из определения Конституционного Суда от 26 сентября 1996 г. по жалобе А.А. Павлова, "отсутствие закона, регламентирующего порядок и условия прохождения альтернативной гражданской службы, не может служить препятствием для реализации гражданином такого права при наличии оснований, указанных в Конституции РФ". Таким образом, отсутствие Закона не является причиной отказа призывной комиссии в направлении на альтернативную службу.

Во-вторых, область может регулировать предоставление и исполнение работы на основании ст.7 Федерального Закона от 1991 г. "О занятости населения в РСФСР", в соответствии с которой решение вопросов занятости населения "в полном объеме" находится в компетенции субъектов РФ. Прочие аспекты применения альтернативной службы, в силу неопределенности, согласно ст.18 Конституции, должны "обеспечиваться правосудием".

Документом, регулирующим прохождение альтернативной службы, может стать, например, Временное положение "О порядке трудовой занятости граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу".

Органы государственной власти и местного самоуправления Нижегородской области чрезмерно осторожны в совершенствовании и улучшении правовых норм и правоприменительной практики, связанной с реализацией прав человека. Первостепенная задача органов власти и должностных лиц при принятии решений - следование принципу приоритета прав человека перед иными правами и интересами.

В. ИЗМЕНЕНИЯ В КАДРОВОМ СОСТАВЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

Соблюдению прав человека может способствовать постепенное обновление кадрового состава государственных органов в пользу людей, которые имеют большее представление о нормах, связанных с правами человека. Положительно повлиять на ситуацию может повышение требований к аттестации по знаниям норм прав человека, в т.ч. привлечение к аттестации преподавателей права.

Г. ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРОЛЬНЫХ МЕХАНИЗМАХ

Наиболее актуальным является решение проблемы обновления судебных органов, при сохранении их независимости от государственной власти. Повлиять на обновление состава судей и избавиться от традиций репрессивного правосудия может изменение порядка их утверждения и ротации. Перспективным является введение в состав судебной коллегии, рассматривающей жалобы на судей, выборных представителей, не являющихся судьями. На уровне области можно ввести открытое обсуждение кандидатур судей перед их утверждением на Законодательном Собрании Нижегородской области. Неконтролируемая и недоступная организационная структура судов общей юрисдикции создает ситуацию недоступности правосудия. Права и возможности участников процесса должны быть гарантированы в Федеральном Законе "О судах общей юрисдикции". Применение института мировых судей позволит разгрузить суды и в значительной мере гуманизировать правосудие, приблизив его принципы к интересам граждан.

На настоящий момент практически отсутствуют механизмы, позволяющие противодействовать практике применения насилия в правоохранительных органах. Изменению ситуации могут способствовать следующие меры:

• обеспечение своевременного информирования задержанных лиц, а также их родственников и адвокатов;
• создание центров по защите потерпевших от насилия;
• ужесточение судебного преследования за использование доказательств, добытых преступным путем;
• привлечение к проверке и ведению дел по фактам незаконных методов дознания и следствия органов Федеральной службы безопасности;
• расследование всех фактов, связанных с предварительными опросами задержанных, подозреваемых и свидетелей, проводившихся сотрудниками оперативных органов;

По оценке Комиссии по правам человека, существенной проблемой является обеспечение доступа адвоката к подзащитному. Нуждается в пересмотре, в частности, принятый порядок получения адвокатами требований "для каждой встречи с подзащитным". Формализовать и упростить процедуру обеспечения полномочий адвоката может применение Постановления следователя о допуске для участия в деле в качестве защитника. Использование Постановления обеспечит постоянный доступ адвокату в СИЗО, а также реализацию иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов подзащитного.

Д. ИЗМЕНЕНИЯ В ОБЩЕСТВЕННОЙ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Быстрое и динамичное развитие правозащитных организаций в Нижегородской области отражает рост общественного интереса и понимания приоритетов прав и свобод человека. Правозащитные организации не только обеспечивают правовую защиту населения, но и выполняют задачи гражданских институтов общественного контроля. В этом качестве правозащитные организации имеют огромное значение для становления и формирования гражданского общества, что оценено западными экспертами и международными организациями, но не получило должного понимания в российских органах государственной власти.

Помощь правозащитным организациям со стороны государственных органов, как правило, связана с попытками влияния на их приоритеты и работу. Естественно, что такого рода вмешательство либо отвергается, либо приводит к разрушению правозащитных организаций, к утрате целей и смысла их работы.

Необходимой и единственно возможной формой поддержки государством правозащитного сообщества являются предоставление льгот и размещение заказов для правозащитных организаций на конкурсной основе. Только конкурентная среда и ограничение прямого влияния государства могут обеспечить здоровую почву для развития правозащитных и иных общественных организаций.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. Материалы Информационно-аналитического центра НОПЧ.
2. Заключение комиссии от 20 мая 1997 г. за ╧2 "О нарушении прав человека при осуществлении регистрации".
3. Этот порядок, впрочем, касается лишь случаев, когда несение воинской службы противоречит убеждениям или вероисповеданию гражданина, иные основания предоставления альтернативной службы, в соответствии с п.3 ст.59. Конституции, устанавливаются федеральным законом.