КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММЫ “МАЛЫЕ ГОРОДА РОССИИ”

Россия и открытое общество
Главным препятствием в продвижении российских экономических реформ 90-х годов является запаздывание их гуманитарной “составляющей”, - системы формирования адаптивных личностей, способных быстро встраиваться в новые экономические отношения, активно участвовать в позитивных изменениях социума. В результате, в функционирующей на данный момент времени общественной среде России  нарастает разобщенность людей, взаимная враждебность, криминализация всех сфер жизни. В обществе периодически возникает предкритическая масса социального протеста. В свою очередь, такое состояние общества не позволяет осуществлять дальнейшие позитивные перемены в жизни людей. В то же время, российская государственная машина в ее современном виде по-прежнему, традиционно противостоит большинству населения в законодательной сфере, в организации системы управления и налогово-бюджетной системы. “Реформы сверху” не затронули российской глубинки, не привели к достаточно ощутимому встречному движению самоорганизации общества “снизу”, от интересов индивидуума, социокультурных, профессиональных и территориальных общностей. Особенно слабым, а во многих субъектах федерации, - бесправным, остается уровень местного самоуправления, - фундамент общества и государства в демократических странах. В условиях отсутствия “фундамента” постоянно сохраняется угроза саморазрушения общества и распада российского государства.
Неправительственные программы институциональных преобразований, проводимые различными зарубежными гуманитарными организациями в отдельных сферах общественной жизни попадают на “неподготовленную почву”. В конкретных местах их реализации, не встречая достаточного понимания и массового отклика в социумах, они не создают “критической массы” инноваций, и как правило, их эффект сводится к локальным, изолированным и быстро затухающим изменениям. 
Российская реальность диктует необходимость срочной корректировки организации деятельности, сущность которой должна состоять в дополнении существующих специализированных программ комплексными программами на локальном или региональном уровне. Такие программы должны концентрировать различные направлений деятельности отдельных элементов и звеньев “отраслевых” программ и проектов в “ключевых” регионах и муниципалитетах для создания там критической массы социокультурных преобразований и достижения последующего мультипликативного эффекта от нововведений во всех сферах общественной жизни. 
Оптимальным местом реализации такой комплексной программы являются небольшие по численности, локальные компактные социумы, на роль которых идеально подходят малые города России.

Значение малых городов в России
В России насчитывается свыше 750 малых городов с численностью населения до 50 тыс. жителей. Они составляют 3/4 всех российских городов или 1/4 всех городских поселений, включая поселки городского типа. Таким образом, именно малые города формируют “низовую” сеть территориальной структуры хозяйства России, осуществляя экономическую и социокультурную взаимосвязь сельской местности с крупными городами. 
Во многих регионах малые города играют заметную роль в экономике. В них расположены предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции, небольшие горнодобывающие предприятия, предприятия тяжелой промышленности, машиностроения. Малые города зачастую функционально дополняют экономическую базу региональных центров, развиваясь как транспортно-распределительные центры, специализированные центры науки и научного обслуживания, в них размещены филиалы или подразделения предприятий крупных центров.
В малых городах проживает около 16 млн. человек. В большинстве своем они являются районными центрами, в зонах влияния которых проживает еще около 10 млн. человек. Поэтому малые города являются не только экономическими, но и, прежде всего, основными социокультурными центрами для 1/5 населения страны. Несмотря на значительную дифференциацию по многим параметрам, многие малые города - это “корни нации”, имеющие давние и во многом сохранившиеся историко-культурные традиции. Не случайно, более половины малых городов имеют государственный статус “исторических”.
Малые города России как объект реализации комплексной программы ИОО имеют значительные преимущества как перед сельской местностью, так и перед городами больших размеров.  
Во-первых, это компактность, целостность и “обозримость” социума, возможность в максимальной степени учесть все интересы и взаимосвязи внутри него.
Во-вторых, это экономия средств и времени. “Замкнутость” и быстрое распространение новой информации в отдельном малом городе позволяют добиться ожидаемых результатов с наименьшими затратами и в более короткие сроки.
В-третьих, это существенно меньшие бюрократические препоны. Возможность установления более доверительных и открытых отношений с местной администрацией.
В-четвертых, это, как правило, открытость и готовность к сотрудничеству со стороны местных партнеров, не избалованных вниманием федеральных структур, а тем более, - международных организаций.
Наконец, это возможность достаточно быстрого тиражирования успешных результатов выполнения программы в отдельном малом городе их трансферта в другие города региона.
Таким образом, именно малый город должен стать ключевым звеном во внедрении принципов и идеалов открытого общества в России.
 
Проблемы малых городов России и попытки их решения 
При постановке целей и задач программы следует отдавать себе отчет в “проблемности” малых городов, сочетающейся со значительной дифференциацией  их  по различным  группам. 
Некоторые из этих проблем имманентно присущи малым городам и являются их специфическими чертами. Например, для малых городов характерна “усеченность” образовательного комплекса, отсутствие, за редким исключением, ВУЗов, что приводит к почти безвозвратному оттоку наиболее талантливой молодежи в более крупные города. Отличительной чертой среды малых городов является также ограниченный набор мест приложения труда и незначительное их профессиональное разнообразие.  Поэтому значительная часть населения малых городов, при возможности трудоустраивается в близлежащих более крупных городах. Острой проблемой в условиях России является транспортно-коммуникационная отдаленность значительной части малых городов от  основных центров социально-экономической активности.  75% малых городов расположены на расстоянии свыше 80 км от областных центров,  в том числе 10% - свыше 500 км; более 20% городов удалены от железных дорог, а около 10% не имеют постоянных выходов на автодороги с твердым покрытием; менее 40% городов имеют обеспеченность телефонами,  близкую к нормативной;  в зоне неуверенного приема телевидения до сих пор находится 5% городов.
Другая часть проблем является результатом длительных процессов социально-экономического развития и вполне может быть решена в перспективе. Так, для малых  городов  характерен  относительно  низкий уровень развития городской среды. Состояние жилищно-коммунального хозяйства и инженерного  оборудования,  как  правило,  не соответствует санитарно-гигиеническим нормам проживания. Обеспеченность  всеми  видами  благоустройства в малых городах не превышает обычно 60%, а твердое покрытие имеют лишь половина улиц и дорог. 
Малые города значительно отстают от городов других  категорий по уровню развития сферы обслуживания и разнообразию набора предлагаемых населению услуг.
В  значительной части малых городов сложилась неблагоприятная демографическая ситуация, характеризующаяся существенной деформацией половозрастной структуры населения; в связи с углублением общего кризиса в  стране  негативные  демографические процессы привели к депопуляции части малых городов.
За редким исключением среда исторических городов находится в тяжелом состоянии,  ценное  историко-культурное наследие разрушается, многие памятники зодчества уже потеряны,  а города лишаются своего индивидуального  архитектурного облика и своеобразия.

По сравнению с большими и  средними  городами  малые города, особенно расположенные в "глубинке", как правило, менее готовы к внедрению инноваций, их население отличается особым укладом жизни, устойчивыми, достаточно консервативными психологическими  установками.  Вместе  с  тем   более тесная связь  жителей  таких  городов  с  сельской местностью, высокая доля лиц, имеющих подсобное хозяйство, позволяет легче решить проблему физического выживания в условиях кризиса. В то же время малые города, расположенные в составе крупных городских агломераций, города-научные центры, транспортные узлы имеют более благоприятные условия для развития и трансформации.

Практически для всех малых городов характерны следующие общие социально-экономические проблемы:
•	недостаточная социальная ориентация экономической базы преобладающей части городов; 
•	 низкий технический уровень основной массы производственных объектов;
•	слабое использование местных  ресурсов  и возможностей (более 30% малых городов располагают значительными рекреационными ресурсами, а используют их лишь 2%);  
•	утрата традиционных  производственно-трудовых навыков населения, исчезновение самобытных  производств,  основанных  на  широком вовлечении своих   минерально-сырьевых,   лесных,   сельскохозяйственных и других ресурсов;
•	  рост  числа лиц,  нуждающихся в трудоустройстве:  молодежи, лиц предпенсионного возраста,  кадров,  освобождаемые  в связи с сокращением объемов производства;  закрытием предприятий, связанных с добычей и первичной  переработкой  топливных, минерально-сырьевых ресурсов;
•	 диспропорции в  развитии  производственной  и  непроизводственной сфер,  отставание в развитии жилищно-коммунального хозяйства, невысокое качество городской среды.
В  крайне  острую  проблему  превращаются   вопросы использования городских территорий,  а также земель, прилегающих к городам.  Это требует скорейшего принятия мер по регулированию земельных отношений,  регламентации землепользования с учетом интересов перспективного развития городов. 
 
В последние годы  появилось много новых негативных моментов, ухудшающих и без того нелегкую социально-экономическую ситуацию в малых городах.
Прежде всего, это постоянный и скачкообразный рост стоимости энергоносителей, что приводит к  разрыву жизненно важных для многих малых городов транспортных  связей с крупными центрами. Особенно это ощутимо для  городов, в которых расположены филиалы предприятий и объединений с головными производствами  в крупных городах, зачастую, других регионов. Еще одно следствие роста цен на энергоносители -  парцеллизация внутрирегионального социально-экономического   пространства,   локализация  социально-культурных контактов, экономической жизни, изоляция малых городов. Жителям  малых  городов труднее стало добираться до областных центров, навещать  своих  родных и близких. 
Второй фактор, препятствующий развитию  малых  и средних городов, - это концентрация капитала, инвестиций, в том числе иностранных, преимущественно в Москве и Санкт-Петербурге. Степень этой  концентрации  настолько  высока, что по мнению региональных бизнесменов и властей, это препятствует  развитию даже региональных центров, не говоря уже о малых городах.
Третьим неблагоприятным фактором развития для малых  городов запада Европейской части России, Поволжья, юга Урала и Западной Сибири стало их новое приграничное положение. Десятки малых городов неожиданно очутились на периферии, в новых "медвежьих углах" страны.

Традиционализм и новации
И все  же коренная причина плачевного состояния малых городов, - это порочность остающихся основополагающими  принципов  государственного строительства. Пока российское государство, будет построено на недемократических принципах, "сверху вниз", никогда местного самоуправления  в стране не будет и проблемы малых городов так до конца и не будут решены. 
Провозглашенное в Конституции РФ местное самоуправление,  только декларировано, но не имеет необходимой базы для саморазвития. Действующая практика исходит во многом из устаревших принципов  организации  власти  на местах,  сохраняет многие основные черты и недостатки многоуровневой административно-командной  структуры управления,   существенно   ограничивает   полномочия  местных представительных и исполнительных органов, неудовлетворительно решает вопросы распределения компетенции между городским уровней, уровнями управления субъектов федерации и федеральным уровнем, препятствует самостоятельности городских органов власти в формировании местного бюджета и превращении его в основу финансовых ресурсов   города,  в  закреплении  за  городом  муниципальной собственности, в активном влиянии на процесс приватизации. Негативное влияние на социально-экономическое развитие оказывает сохранение за преобладающей группой небольших городов  статуса "города районного подчинения".

Подлинно демократическое государство и открытое гражданское общество  может быть построено только от интересов человека, его  профессиональных, конфессиональных, культурных и иных  объединений по интересам, и в первую очередь, от территориальных  общин - первичных ячеек местного самоуправления. Поэтому в  процессе  трансформации  экономики и общественной жизни  малые города должны сыграть особую роль “модельную” роль в организации социума, его взаимодействия с бизнесом и властью. 
По-новому видятся функции малых городов и в системе народного хозяйства страны  и  своего  региона. Власти каждого малого города, помимо решения текущих задач, должны иметь представление и о том, что же должен представлять их город в новой социально-экономической ситуации, каковы  его  новые функции, в чем будет его привлекательность, которая поможет привлечь сюда  деньги и создать устойчивую финансовую и экономическую базу.

Актуальность и отличительные особенности программы
В подавляющем большинстве российских малых городов вышеперечисленные проблемы не решались коренным образом в течение многих десятилетий. В то же время, несмотря на неудачные примеры, налицо обширный опыт поступательного развития европейских и американских малых городов. Например, если в начале 60-х годов обеспеченность населения жильем в малых городах России и ФРГ была примерно одинаковой, то к началу 90-х годов Германия уже опережала Россию по этому показателю в 2,5 раза. По-видимому, коренной порок заложен в самом характере развития и управления малыми городами в России.
Традиционный, десятилетиями практиковавшийся при советской власти и сохранившийся в основных чертах и до сих пор подход к решению проблем малых городов основывался, преимущественно на “внешних” по отношению к городу воздействиях. При таком подходе управляющая подсистема, состоявшая из множества субъектов, воздействует разнонаправленно на так называемый “социально-экономический комплекс”, который, в свою очередь, также являлся не более чем набором “объектов”, расположенных на территории города. В качестве субъектов управления выступали:
•	государство на федеральном, региональном или отраслевом (ведомственном) уровне в форме принятия и реализации специальных нормативных актов или целевых программ развития малых городов;
•	муниципальные органы власти в форме управления объектами муниципальной собственности и исполнения расходной части бюджетов малых городов, входящих в консолидированные бюджеты субъектов федерации;
•	отдельные предприятия в форме предоставления рабочих мест, создания и содержания части городской инфраструктуры.
Сами же жители города фактически не являлись субъектами управления  и не могли существенным образом повлиять на принимаемые решения. В лучшем случае, субъекты управления “интересовались” мнением жителей, но вовсе не были обязаны с ним считаться. В результате, у большинства населения малых городов сформировалось пассивная позиция в отношении возможности позитивных перемен в городе, а у муниципальных властей, - иждивенческие настроения и выжидательная тактика поведения. 
Поэтому сообщества малых городов как никакие другие в России являются “закрытыми” в силу вышеназванных объективных причин и взращенной ими пассивностью населения и местных властей. “Открытие” малых городов, активизация деятельности  этих сообществ может дать толчок к формированию открытого гражданского общества и подлинно демократического федеративного государства в России “снизу”, - от интересов личности, групп населения и местных сообществ. 
Постоянные реформы “сверху” привели Россию в очередной тупик, выход из которого многим уже видится в доминировании силовых методов управления. В то же время, программа “Малые города”, в случае ее успешной реализации, может стать “золотым ключиком”, открывающим для всей России альтернативный цивилизованный выход из сложной экономической и социально-политической ситуации.
Коренным инновационным отличием программы “Малые города” от традиционных программ, предлагаемых другими организациями, является ее “гуманитарная доминанта”. Объектом управления здесь является ментальный мир индивидуумов, принимающих решения и находящихся во взаимодействии с городской социокультурной средой. Задача состоит в том, чтобы эта среда не только формировалась должным образом, но и оказывала все более сильное воздействие на принятие решений индивидуумами как на личностном, так и на властном уровне (“очеловечивание власти”), а также при функционировании бизнес-структур (“гуманизация бизнеса”).
По отношению к другим программам и проектам программа “Малые города” является, с одной стороны, интегратором отдельных элементов, а, с другой стороны,  ее результаты помогут подготовить более благоприятную “почву” для последующего осуществления новых программ ИОО в малых городах   

Цели и задачи программы
Целью программы является содействие трансформации малых городов в устойчивые саморазвивающиеся системы посредством формировании у индивидуумов, составляющих сообщества новой системы ценностей и смыслов. Ключевым аспектом такой системы является ее открытость позитивным инновациям. В конечном счете, должна быть сформирована новая, активная и творческая социокультурная среда, позитивно влияющая на поведение индивидуумов и принятие решений местными властями и бизнесом (рис. 1).
Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих задач:
•	содействовать появлению и укреплению институтов гражданского общества в малых городах;
•	способствовать укреплению роли местного самоуправления как выразителя интересов населения и опоры демократических преобразований в России;
•	содействовать формированию города как саморазвивающейся и, по возможности самодостаточной экономической и социокультурной подсистемы общества и государства на принципах субсидиарности функций, прав и обязанностей;
•	способствовать согласованному и комплексному развитию основных сфер функционирования муниципальных сообществ (экономика, право, управление, образование, культура, здравоохранение и др.);
•	содействовать мобилизации внутренних материально-вещественных и гуманитарных ресурсов развития городов;
•	укреплять взаимодействие малых городов на региональном, межрегиональном и международном уровне;
•	создавать механизм привлечения внешних финансовых, материальных и гуманитарных ресурсов для развития малых городов посредством создания в них благоприятного инвестиционного климата и формирования привлекательного имиджа малых городов.
Конечными результатами выполнения программы на системном уровне должно стать:
1.	Превращение выбранных малых городов в локальные социокультурные ячейки открытого гражданского общества. 
2. 	Консолидация местных сообществ на основе принятия общей системы интересов и целей различными группами населения.
3. 	Активизация бизнес-структур в малых городах, вывод местного бизнеса из изоляции и забвения на межрегиональный и международный рынок.
В перспективе реализация программы первоначально в ограниченном числе малых городов должна привести к возникновению мультипликативного эффекта “открытости” и саморазвития всей сети малых (и не только малых) городов России.

Организация выполнения программы
В основу реализации программы положен системно-деятельностный подход, призванный сформировать у участников программы согласованную систему интересов и целей, а также способов их реализации.
Основными направлениями выполнения программы являются:
•	курирование грантов по развитию мунициципальных сообществ;
•	информирование и консультирование по грантовым конкурсам программ ИОО;
•	подготовка малых городов-участников как потенциальных площадок для реализации других программ и проектов ИОО;
•	консультирование представителей малых городов по участию в конкурсах ИОО;
•	внедрение новых методик развития малого бизнеса (“бизнес-инкубаторы”);
•	стимулирование участия местного бизнеса и внешних спонсоров в создании и развитии местных социальных программ;
•	выявление “точек роста” и приоритетов развития в малых городах;
•	создание действенных форм межмуниципальной кооперации на межрегиональном и международном уровне;
•	мобилизация внутренних и привлечение внешних финансовых ресурсов для развития малых городов;
•	создание базы данных городских ресурсов и системы мониторинга основных параметров социально-экономического развития в каждом городе-участнике программы;
•	создание банка данных экспертов-консультантов, перспективных предпринимателей и предпринимательских структур (отечественных и зарубежных), инвестиционных проектов и предложений.
Формы работы по реализации проекта:
•	проведение семинаров-тренингов для целевых групп;
•	проведение переговоров;
•	оказание консультативной помощи;
•	проведение экспертиз документов и проектов;
•	организация конференций и круглых столов по актуальным проблемам развития городов;
•	проведение PR-акций;
•	организация проведение конкурсов для малых городов;
•	презентация деятельности ИОО по реализации программы;
•	распространение информации о проекте через Интернет (создание web-site).
Целевые группы:
•	мэры малых городов и их заместители;
•	руководящие работники органов исполнительной власти;
•	представители законодательной власти;
•	представители региональных органов власти;
•	бизнес-структуры;
•	руководители муниципальных предприятий и организаций (по сферам деятельности).
Этапы реализации проекта
Подготовительный этап:
•	формирование и утверждение экспертного совета;
•	разработка процедуры отбора участников программы;
•	отбор малых городов;
•	презентация программы.
Основной этап:
•	проведение консультаций, семинаров-тренингов, круглых столов, конкурсов, конференций.
Заключительный этап:
•	проведение фестиваля малых городов - участников программы.

Особенности финансирования и оценка эффективности программы
Отличительной особенностью данной программы является достижение “мультипликативного эффекта” не только в ментальной и деятельностной сфере, но и в сфере финансирования. Финансовые ресурсы собственно программы “Малые города” и других программ-сателлитов ИОО должны послужить лишь ядром “конденсации” финансов, привлекаемых для развития программы и постоянного и долговременного поддержания функционирования системы “малые город” в новоприобретенном качестве. 
Принципиальная схема такого финансирования представлена на рис. 2. Она включает несколько последовательно вовлекаемых источников финансирования, каждый предыдущий из которых должен являться своеобразным стимулом для вовлечения последующего:
•	средства ИОО, выделяемые собственно на программу “Малые города”, а также на реализацию отдельных блоков других программ и проектов в малых городах;
•	финансы муниципалитета в форме бюджетных и внебюджетных средств, а также финансы муниципальных предприятий;
•	государственные финансовые ресурсы (федеральные и региональные), выделяемые целевым назначением на реализацию федеральных и региональных программ;
•	негосударственные финансы, в том числе, инвестиции, привлекаемые уже в ходе реализации программы при получении первых результатов;
•	средства, зарабатываемые новыми оргструктурами, созданными в процессе выполнения программы (бизнес-центрами, учебными центрами, консалтинговыми фирмами).
В процессе более детальной разработки программы каждый из этих источников и объемы средств желательно увязать с конкретными мероприятиями, проводимыми в рамках программы или генерируемыми программой.
Эффективность программы может быть оценена как на качественном, так и на количественном уровне. В первую очередь, ее результатом может стать успешное решение отдельных городских проблем, формирование нового стиля управления муниципалитетом, улучшение качества городской среды (по результатам опросов населения). Наконец, непосредственно можно измерить результат по отношению привлеченных финансов для реализации программы (включая городские) за определенный срок к затраченным на программу средств ИОО. 

Рис. 1
Принципиальная схема формирования 
новых связей в локальном сообществе при реализации программы “Малый город” 

        Бизнес                                                                                       Власть

                                           Социокультурная среда

                                         Социум (межличностная сфера)

                                     Индивидуумы (личностная сфера)             

               Традиционные связи                                Новые связи