Введение
Эффективная правовая система, обеспечивающая необратимое развитие рыночной экономики и соблюдение принципа верховенства права, является гарантией развития демократического государства и формирования нового, открытого общества. Однако осуществление правовой реформы в переходный период от тоталитаризма к демократии иногда вызывает соблазн использовать для достижения провозглашенных демократических целей старые, авторитарные методы. Последовательному и целенаправленному проведению правовой реформы в России мешает распространное заблуждение, что правовой нигилизм и нарушение принципа верховенства права во имя политической и экономической целесообразности является неизбежной чертой переходного периода и небольшие отклонения от этого принципа оправдываются той великой целью, ради которой они свершаются.
На самом же деле, в переходный период классические принципы конституционализма - ограничение деятельности всех органов государственной власти рамками закона, с одной стороны, и защита прав человека и гражданина, с другой, - приобретают особую важность. То, что эти принципы являются не только целью, но и средством построения правового государства и открытого демократического обшества, осознается в России, к сожалению. далеко не всеми.
Потребность в программе "Право"
Необходимость существования программы "Право" в структуре деятельности Института "Открытое Общество" диктуется потребностями российского общества в проведении демократических преобразований в точном соответствии с требованиями конституционализма и верховенства права. Цель программы - максимально содействовать тому, чтобы в России право стало главным механизмом преобразования общества, а далее . основой его стабильного политического и экономического развития. Основная задача, встающая в связи с этим, - преодоление правового нигилизма, вызванного как субъективными (недооценкой возможностей правового регулирования), так и объективными (несоответствием текущего законодательства потребностям политического, экономического и социального развития) причинами. Выполнение этой задачи требует решительных изменений в четырех главных областях: в области текущего законодательства, в области правоприменения, в области юридического образования и в области правового просвещения Безусловно, все эти области между собою тесно связаны, и ни в одной из них нельзя достигнуть заметных изменений, не затронув и все остальные. Не создав сообществ и ассоциаций, способных отстаивать свои интересы, нельзя надеяться на открытость и обоснованность законодательных и административных решений; не поставив власть под контроль общества, нельзя добиться ограничения произвола ее представителей в отношении граждан или их объединений; не повысив правовой уровень населения и представителей профессиональных сообществ, нельзя надеяться на активную защиту ими своих прав; не защищая интересы человека, права которого нарушены, нельзя искоренить правовой нигилизм людей, облеченных властью. При всем при этом нельзя не учитывать ту роль, которую играют в обществе юристы - адвокаты, судьи, прокуроры, работники милиции, законодатели, юрисконсульты, служащие государственных органов.
Стратегия и ожидаемые результаты
В стратегии деятельности программы "Право" в 1998 году делался упор на юридическое образование. Опыт показал, что этот расчет был в целом правильным и оправдал себя, поскольку как менталитет юристов, так и осознание ими своей роли в обществе - быть проводниками принципов права независимо от сферы деятельности и занимаемой должности - формируется именно в годы учебы, и, в отличие от пракгических навыков, уже не приобретается за дверями юридического вуза. Кроме того, тесная связь с юридическими вузами России позволила привлечь для участия в программе представителей правоохранительных органов, местной администрации, государственных учреждений.
Переосмысление содержания ряда предметов старого учебного плана, введение в него новых дисциплин практической направленности, стимулирование вузов к созданию юридических клиник и привлечению студентов-юристов к работе в средних школах и среди несовершеннолетних помогают уже на стадии обучения подготовить будущих юристов к разнообразию форм юридической деятельности, сформировать подход к профессии юриста как "к служению общественному".
В то же время, при определении стратегии программы "Право" следует отдавать себе отчет в том, что помимо работы на перспективу, необходимо решать текущие задачи, связанные с законодательной и правоприменительной деятельностью. Именно поэтому предполагается продолжить старые и начать новые проекты, связанные с совершенствованием законодательства в сфере административной юстиции, гражданско-военных отношений, в области формирования правовой среды для развития малого и среднего бинеса, в области регулирования структуры рынка и обслуживающей его инфраструктуры, в налоговой и финансовой сфере, в сфере охраны прав коренных и малочисленных народов, в социальной сфере, в сфере защиты прав детей и женщин от насилия в семье.
Одним из важнейших условий успешного влияния на ход законодательного процесса и судебной защиты провозглашенных прав и свобод является формирование профессиональных и социальных сообществ и ассоциаций, которые способны озвучить проблемы и потребности определенных слоев населения, активно их отстаивать и полноправно участвовать в демократических процедурах выработки решений на различных уровнях . законодательном, административном, общественном, на уровне местного самоуправления. Закрепленная законодательно, практика привлечения заинтересованных лиц и ассоциаций к принятию законов и выработке решений будет способствовать не только большей эффективности правовой системы, но и станет реальным шагом на пути становления открытой, прозрачной и демократичной системы власти.
При определении основных приоритетов программы ставилась цель взаимосвязи и взаимозависимости различных проектов, последовательности в их осуществлении.
1. Юридическое образование
Предполагается продолжить практику проведения семинаров и региональных конференций для преподавателей юридических вузов. В 1999 г. для семинаров избраны следующие темы: "Законодательная техника", "Право Европейского Сообщества", "Право Совета Европы" (как отсутствующие в расписании вузов) и "Право социальной безопасности и социальной защиты населения" (как обязательный курс, преподавание которого вызываег сложности в виду неясного и незаконченного характера происходящей в настоящее время в России реформы социальной сферы). Софинансирование ожидается от женской сетевой программы (по социальному обеспечению) и СОLРI (по праву ЕС).
Ожидаемый результат - введение в расписание вузов новых курсов и содержательное изменение старых.
Будет продолжен проект по созданию юридических клиник ири юридических факультетах. С тем, чтобы избежать дублирования программ, достигнуто соглашение об обмене информацией о грантах по юридическим клиникам с Фондом Форда, фондом Евразия и Российским Фондом правовых реформ.
Особое внимание будег уделяться проекту "Основы права в средней школе" (Street-Law), имеющему два компонента:
а) создание учебников для средней школы и их популяризация;
б) привлечение студентов-юристов к преподаванию права в средних школах.
Для стимулирования активности студенческих ассоциаций в юридических вузах и широкого информирования студенческого сообщества о возможностях практического обучения через юридические клиники и специализацию по Strееt-Law, планируется проведение конкурса среди существующих студенческих журналов и газет (с очень ограниченным бюджетом). Ожидаемый результат . создание механизма влияния на советы факультетов в целях изменения учебных планов, создание устойчивой обратной связи "преподаватель-студент". Наиболее активные советы и ассоциации могут использоваться в дальнейшем как организации-грантополучатели для развертывания деятельности общественных приемных, привлечения молодых юристов в школы, просветительской работы среди населения, выполнения отдельных видов исследовательских работ или опробирования новых методов работы и обучения.
При закупке учебной литературы для библиотек юридических вузов и объявлении конкурсов на создание новых учебных пособий ориентация будет сделана на высшие школы милиции, которые только в 1998 году подписали договор о сотрудничестве с программой "Право". Будет полностью прекращена рассылка книг в 8 вузов, которые получили крупные гранты от РФПР. Конкурс учебных пособий предполагается провести по дисциплинам специализации и авторским спецкурсам.
Предполагаегся также начать подготовку нового трехлетнего проекта "Судебное состязание", целью которого является создание, в конечном итоге, постоянно дйствующей системы региональных и всероссийских состязаний студенческих команд. В качестве методики для подготовки проекта можно использовать методику проекта "Дебаты". Ожидаемый результат - введение в
программу юрфаков курсов "Судебная адвокатура", "Письменная речь юриста", "Техника юридической аргументации", "Судебное красноречие"; создание заинтересованности вузов в клиническом образовании. Алробация проекта может быть первоначально проведена на региональном уровне.
Проект направлен на повышение квалификации судей путем финансирования ряда обучающих семинаров на базе Российской Правовой Академии (которая будет преобразована в Академию Правосудия как центр по подготовке и переподготовке судей) и создания библиотечки судей, состоящей из обзоров судебной практики и сборников прецедентов. Помимо судей судов общей юрисдикции, будут проводиться тренинги для судей арбитражных судов. Отдельный семинар будет проведен по рассмотрению в арбитражном суде споров, связанных с исками налогоплательщиков к налоговым органам. Планируется провести в рамках проекта совместный семинар для судей и журналистов по спорам, связанным с защитой чести и достоинства и защитой права журналиста на свободу слова. Достигнута договоренность также с РФПР о возможности совместного финансирования ряда семинаров для судей под эгидой Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
3. Формирование правовой среды для развития малого и среднего бизнеса: правовое регулирование структуры рынка и обслуживающей его инфраструктуры.
Предполагается финансирование проектов на конкурсной основе совместно с программой "Экономическое развитие".
4. Правовая помощь и правовое просвещение
Данное направление деятельности связано, во-первых, с необходимостью оказания юридической помощи и поддержки слабозащишенным слоям населения, а во-вторых, с необходимостью способствовать формированию независимых профессиональных и социальных групп и ассоциаций, способных отстаивать права тех, кого они представляют. В рамках проекта будут развиваться следующие направления: медицина и право; религия и право; журналисты и право; военные и право; правовая защита от насилия в семье; правовая защита коренных и малочисленных народов; защита прав налогоплательщиков. Частично данные проекты будут реализовываться через создание специализированных юридических клиник при вузах (по защите прав пациентов, по защите женщин и детей от насилия в семье, по защите прав граждан от неправомерных действий органов и представителей власти и т.п.).
5. Борьба с преступностью и уголовное правосудие
Начало работы по этому направлению будет включать финансирование проектов, нацеленных на проведение реформы органов внутренних дел, пенитенциарной системы, на изменение учебных планов высших школ милиции. Особое внимание будет уделено несовершеннолетним, содержащимся в местах заключения, и проектам, направленным на предотвращение преступности среди несовершеннолетних. Предусматривается также начало работы по направлениям: наркомания и преступность; алкоголизм и преступность. При реализаии проектов намечается тесное сотрудничество с другими программами ИОО: здравоохранением, женской сетевой программой, антикоррупционной программой, а также взаимодействие с другими фондами и организациями, работающими в данной области (USAID, посольство США в России, VERA INSTITUTЕ, посольство Нидерландов в России, фонд Мак-Артуров).
6. Конституционализм в России
В рамках данного направления предполагаегся поддерживать проекты, направленные на создание демократических механизмов управления обществом, реформу административного законодательства и становление системы административной юстиции, проведение круглых столов по конституционному и административному праву, обсуждение судебных и внесудебных способов защиты конституционных прав граждан. Предпочтение будет отдаваться проектам, направленным на достижение практического результата.
Программное руководство и ответственные исполнители
Директор программы "Право" - Анита Соболева.
Директор программы
отвечает за разработку программы; ее согласование с экспертами, членами стратегического комитета и членами совета программного направления; за представление концепции программы и бюджета в группу проверки; осуществляет ежедневное руководство программой и несет ответственность за ее реализацию в соответствии с утвержденной концепцией. СV директора программы прилагается.
Координатор проектов "Юридическое образование" (кроме проектов Street-Law) и "Борьба с преступностью и уголовное правосудие" - Вера Мишина.
Координатор проектов "Образование и переподготовка судей", "Формирование правовой среды для развития малого и среднего бизнеса", "Правовое просвещение", "Конституционализм в России" и Street-Law - Марина Комарова.
Перечень критериев оценки программы и план проведения такой оценки
При выборе приоритетов для определения основных направлений своей деятельности программа "Право" исходила из следующих критериев:
В соответствии с этими критериями предполагается и оценивать эффективность как отдельных проектов, так и всей программы в целом.
Отбор заявок для финансирования в рамках предложенных проектов производит экспертный совет программы. Утверждение проектов и их оценку после завершения производит Совет программного направления блока "Право и управление". Эксперты программы и члены Совета программного направления принимают участие в семинарах и конференциях, финансируемых ИОО по грантам, и дают по ним свое заключение. Книги и учебные материалы, созданные при финансовой поддержке программы, передаются на рецензирование независимым экспертам. В бюджеты проектов с большим объемом финасирования (типа Street-Law) заложены средства на привлечение консультантов, специалистов и рецензентов, отслеживающих промежуточные результаты.
Содержательные и финансовые отчеты по завершенным грантам утверждаются программой "Право", Советом программного направления и финансовым департаментом.
В качестве промежуточного средства контроля используются анонимные анкеты для участвиков проводимых семинаров, конференций и стажировок.