Доклад о положении с правами человека в Нижегородской области за 1998 год

Утверждено решением комиссии по правам человека
при администрации Нижегородской области 18.06.99

Региональная общественная организация "Нижегородское общество прав человека". Адрес: 603022, г. Нижний Новгород, Окский съезд, д. 2, комн. 122, тел/факс (8312)30-07-14, e-mail: hrnnov@glasnet.ru.

Б) Общая характеристика ситуации с правами человека

При оценке событий и тенденций 1998 г. необходимо отметить значительное ухудшение отношения органов власти к обязательствам по обеспечению прав и свобод граждан.

Серьезную озабоченность вызывает безнаказанное игнорирование законодательных норм, гарантирующих соблюдение прав человека. Наиболее выразительно и массово это проявляется в судебной сфере, в обеспечении свободы выбора места жительства и соблюдении минимальных стандартов содержания осужденных.

Сохранилась и качественно не изменилась проблема обеспечения государством социальных гарантий для нетрудоспособных и зависимых категорий граждан. Основные неплатежи (задержки пенсий, пособий) легли тяжелым бременем на наименее обеспеченных. Достижение 1998 г. - исполнение в полном объеме Федерального Закона "О ветеранах" - существенного влияния на ситуацию не оказало, так как льготы для этой социальной группы не связаны с уровнем дохода.

В Нижегородской области в целом соблюдаются свобода вероисповедания и право на ассоциации. Удовлетворительным можно назвать уровень обеспечения ряда основных трудовых прав граждан: защиты от принудительного труда, права на коллективные трудовые споры, объединения в профессиональные союзы. В то же время совершенно нетерпимой и острой является ситуация с задержкой выплаты заработной платы на предприятиях и организациях бюджетной сферы.

Сохраняются в области незаконные основания для ограничения свободы передвижения. Постановление Законодательного Собрания области "О порядке пребывания на территории Нижегородской области лиц, постоянно проживающих за пределами области" от 15 августа 1994 г., устанавливающее обязательный порядок регистрации, фактически узаконило ограничение свободы передвижения. Данный нормативный акт вкупе с административным давлением региональных органов власти в значительной мере сохранили в Нижегородской области институт прописки, пусть и в разрешительной форме.

Не теряет остроты проблема применения незаконных методов дознания и следствия, физического насилия, в т.ч. пыток. За прошедший год ни один случай насилия официально не был признан пыткой и ни один пострадавший не получил должной защиты.[1]

В действиях правоохранительных органов (прежде всего при проведении проверок соблюдения паспортного режима) в значительной мере проявляется дискриминация по национальному признаку, в первую очередь по отношению к выходцам с Кавказа, китайцам и корейцам. Следует заметить, что понятие "дискриминация", используемое в международном праве и охватывающее широкий спектр признаков притеснения, ограничения или привилегий, в правоприменительной практике не употребляется. Практически не защищены права апатридов (лиц без гражданства), в т.ч. русскоязычных, прибывающих из республик СНГ.

Не стало общепринятым соблюдение права гражданина на ознакомление с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, гарантированное ст.30 Конституции РФ. Граждане не имеют реальных механизмов защиты своих прав на свободу и тайну переписки, тайну почтовых, телеграфных, телефонных и иных сообщений.

Сохранилось неизменным тяжелое положение в закрытых от общественного контроля государственных институтах: в местах лишения свободы и армии. Непринятие Федерального закона "Об альтернативной службе", предусмотренного ст.52 Конституции РФ, создает проблему для призывников, желающих воспользоваться конституционным правом на альтернативную гражданскую службу. Отсутствие Федерального закона "О контроле и попечении мест лишения свободы" не позволяет влиять на ситуацию, связанную с массовым нарушением прав заключенных.

Следует констатировать отсутствие в правоприменительной и судебной практике механизма реализации закрепленного Конституцией РФ приоритета прав человека. Исключительно медленно развивается правосознание граждан, поскольку, с одной стороны, сами граждане не в состоянии соблюдать в полном объеме существующие законы и, с другой стороны, власти (или чиновники, их представляющие) зачастую сами безнаказанно нарушают их (это особенно очевидно прежде всего в налогово-фискальной сфере). Кроме того, граждане, чьи права нарушаются, сами, как правило, ничего не предпринимают для восстановления законности, считая издержки несопоставимыми с предполагаемым результатом правовой защиты. Не сформированы общественные механизмы контроля над государственной властью. Однако развитие общественных инициатив в этой сфере дает надежду на улучшение ситуации.

Сохраняющийся кризис судебной власти не может обеспечить минимальный уровень защиты общечеловеческих и гражданских прав и свобод. По-прежнему практикуется давление исполнительной власти на суды, особенно если решение суда может иметь принципиальное, прецедентное значение. Глубокое противоречие между общественными интересами и практикой отправления правосудия, не обеспечивающей справедливого судопроизводства, дискредитирует судебную систему как средство защиты интересов личности.

В) Общая характеристика региональной нормативной базы

Общая оценка соответствия региональных, местных и локальных нормативных актов субъекта РФ российскому и международному праву в области прав человека и общей правовой ситуации в регионе

В целом законодательство Нижегородской области соответствует российским и международным стандартам в области прав человека. Принятие нормативных актов, ограничивающих некоторые права граждан, - довольно редкое событие. Однако это не свидетельствует о том, что права и свободы человека и гражданина в области гарантированы. Наоборот, из всех законов, принимаемых Законодательным Собранием, а также постановлений и других нормативных актов Администрации области лишь очень немногие имеют целью защитить права граждан. Причем большинство из них не подкреплено каким-либо действенным механизмом реализации, поэтому такие акты имеют, в основном, декларативный характер. Это касается и выплат установленных законодательством пенсий, пособий, компенсаций, и вопросов занятости, и проблем здравоохранения, образования, экологии и т.д.

Причина этого - в несовершенстве структуры, полномочий, порядка формирования и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. Число работников государственного и муниципальных аппаратов настолько велико, что в области во многом утрачен контроль над деятельностью как структурных подразделений, так и отдельных чиновников. Это ведет к развитию экстенсивных форм управления, когда для решения какой-то проблемы создаются новые структуры, которые дублируют существующие. Нормативная база, в том числе касающаяся прав человека, как правило, развивается не для упреждения или предотвращения каких-либо неблагоприятных ситуаций, а для устранения последствий уже произошедших событий.

Несоответствие положений региональных законов и нормативных актов положениям российского и международного права в области прав человека

В 1998 г. Законодательным Собранием области было принято 28 законов и 270 постановлений, в основном они касались финансовых вопросов: бюджетное регулирование, налоги, льготы предприятиям, кредиты. И лишь несколько из них имеет отношение к реализации и защите прав человека: "О минимальных социальных стандартах в Нижегородской области и их финансовом обеспечении", "О социальном партнерстве" и "Социальном заказе в Нижегородской области" (в первом чтении), блок законов, касающихся избирательных прав граждан (в том числе: о выборах в органы государственной власти, местного самоуправления, глав администраций, о референдуме, сходах и собраниях граждан). Принят ряд целевых программ, направленных на обеспечение прав граждан: "Семья", "Программа действий по улучшению положения женщин в Нижегородской области и повышению их роли в обществе". Несколько постановлений касались поддержки движений в защиту прав потребителей.[2]

В Нижегородской области действуют и исполняются два нормативных акта, выделяющихся из прочих положениями, грубо попирающими права человека.[3]

Во-первых, это Закон области "О порядке регистрации и снятии граждан государств СНГ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Нижегородской области", принятый Постановлением Законодательным Собранием 5 октября 1998 г. за ╧185. В законе предусмотрены нормы, ограничивающие права граждан иностранных государств, прибывающих для временного проживания в Нижегородскую область. Законом определены ограничения прав человека в области свободы передвижения и выбора места жительства, ставящие в зависимость регистрацию от дополнительных требований. В частности, ст.5 закона введено требование предоставления медицинской справки при регистрации, а ст. 6 вводиться требование оплаты ежесуточной пошлины по утвержденным тарифам за временное пребывание. Введение дополнительных сборов определило позицию области как региона, нежелательного для пребывания граждан СНГ. Изъятые суммы пошлин направляются на развитие структур УВД, что подтверждает исключительно ведомственный интерес действия закона. Кроме того, более жестко определены требования связанные с вопросом постановки на воинский учет, дающие основания отказа при регистрации. Использование требований воинского учета, как средства не регистрации гражданина, является ограничением уведомительного принципа регистрации.

Принятие Закона, вышло за рамки компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области, так как порядок регулирования пребывания граждан находится в исключительной компетенции Российской Федерации. Кроме того, вопрос регистрации в полной мере урегулирован Постановлением Правительства РФ ╧290 "О распространении действия Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств - участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии" от 12 марта 1997 г.

Закон заменил действующий ранее еще более правоограничивающий порядок, который определялся Постановлением Законодательного Собрания области "О порядке пребывания на территории Нижегородской области лиц, постоянно проживающих за пределами области" от 15 августа 1994 г., ╧64.

Согласно ст.178 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, проживание граждан без регистрации влечет предупреждение или наложение штрафа до одной десятой минимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации на момент совершения правонарушения. В то же время в ч.2 ст.3 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" говорится, что наличие или отсутствие регистрации не является основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ. Прием на работу граждан, не имеющих регистрации по месту пребывания или жительства, не может служить основанием для ответственности должностных лиц, предусмотренной ст.181 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Во-вторых, грубо попирает права человека Постановление Администрации Нижегородской области ╧203 "Об усилении мер по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции (СПИДа) на территории Нижегородской области" от 16 июля 1996 г.

При анализе данного постановления информационно-аналитическим центром (ИАЦ) НОПЧ был выявлен целый ряд грубых нарушений прав и свобод граждан,[4] закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве РФ, ратифицированных Российской Федерацией международных договорах. В частности, устанавливаются категории граждан, подлежащих обязательному обследованию на наличие ВИЧ-инфекции (п.1). Введение такого перечня нарушает п.7 ст.3 Федерального Закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" (далее - Федеральный Закон). Обследованию подлежат лица, входящие в так называемую группу риска: наркоманы и представители сексуальных меньшинств, а также люди с беспорядочными половыми связями. Для определения последних должны использоваться данные, полученные в ходе оперативно-розыскных мероприятий (п.1.1.1), что противоречит ст.ст.2 и 5 Федерального Закона "Об оперативно-розыскной деятельности". Кроме того обязательное обследование должны пройти:

Кроме вышеназванных, следует также обратить внимание на Положение "Об аккредитации средств массовой информации при пресс-центре департамента по связям с общественностью и средствами массовой информации Администрации Нижегородской области", принятое распоряжением Администрации ╧1596-р от 12 октября 1998 г.. По оценке Нижегородского регионального центра защиты прав прессы, данное Положение не соответствует законодательству о средствах массовой информации РФ. В частности, Положение предусматривает необходимость предоставления в заявке на аккредитацию следующих сведений об издании и журналисте: тираж, периодичность, адрес редакции, должность журналиста, его псевдоним. Из ответа Фонда защиты гласности[5] на запрос Центра следует, что правила аккредитации не должны включать требования о предоставлении сведений о редакции, т.к. это дает возможность должностным лицам чинить препятствия в допуске тому или иному средству массовой информации. Требования к журналисту указывать в заявке на аккредитацию свои псевдонимы также противоречит действующему законодательству. Оно нарушает права журналиста, предусмотренные п.12 ст.47 Закона "О средствах массовой информации", согласно которому журналист имеет право распространять подготовленные им сообщения и материалы за своей подписью, под псевдонимом или без подписи. В ст.15 Закона РФ "Об авторском праве и смежных правах" также установлено право автора использовать произведения под своим именем, псевдонимом либо без обозначения, то есть анонимно (гарантия права на имя). Требование раскрытия псевдонимов противоречит ст.150 ГК РФ. В адрес Администрации Нижегородской области Центром защиты прав прессы направлено юридическое заключение с предложением исключить из Положения об аккредитации перечисленные выше требования.

Несоответствие положений подзаконных региональных, местных и локальных нормативных актов положениям регионального, российского и международного права в области прав человека

По предложению главы местного самоуправления В. И. Боляка Земское Собрание Кстовского района Нижегородской области приняло решение ╧38 "О порядке пребывания на территории Кстовского района лиц, постоянно проживающих за пределами РФ" от 13 мая 1997 г.. В п.4 решения перечислены возможные мотивы отказа во временной регистрации или ее аннулирования на территории Кстовского района:

Уклоняющихся от регистрации предусмотрено выдворять за пределы Кстовского района (п.5).

Таким образом, решение нарушает право граждан на выбор места жительства и свободу передвижения, гарантированное Конституцией РФ, Федеральным Законом "О свободе передвижения и выбора места жительства в Российской Федерации", международным правом.

Постановлением главы местного самоуправления г. Нижний Новгород ╧3 от 31 января 1996 г. было утверждено Положение "О порядке предоставления жилищных субсидий в Нижнем Новгороде". В нем содержится ряд неправомерных требований, предъявляемых к гражданам, желающим получить жилищную субсидию, в частности, наличие постоянной прописки в Нижнем Новгороде (п.1.3 ч.1). Как известно, Конституционный Суд РФ признал институт прописки противоречащим конституционным правам граждан, и поэтому одно только использование этого термина уже говорит о противоправном характере документа. Данное требование ущемляет право на социальную помощь граждан, не имеющих (не способных иметь) регистрации по постоянному месту жительства, а большинство из них (беженцы, вынужденные переселенцы, граждане, не имеющие жилья в собственности или в муниципальном фонде) крайне нуждаются в социальной помощи. Регистрацию по месту пребывания имеют иногородние студенты вузов и техникумов. В соответствии с решением Конституционного Суда РФ, сроки регистрации по месту пребывания не ограничены. Если требование к наличию регистрации можно признать оправданным, то вводить разделение по характеру проживания неправомерно. Отказ в предоставлении жилищной субсидии на основании отсутствия постоянной регистрации может рассматриваться как социальная дискриминация. В соответствии с принципами Международного пакта о социальных, экономических и культурных правах, п.п.1, 2 ст.13 Европейской Социальной Хартии, Конвенции о минимальных нормах социального обеспечения граждане имеют право на социальную защиту и равный доступ к социальному обеспечению. Кроме того, в соответствии с международными обязательствами России, ч.2 ст.12 Европейской Социальной Хартии, для иностранных граждан и лиц без гражданства должны быть предоставлены те же гарантии и возможности пользования социальными субсидиями, что и для граждан России.

Практика изменения нормативных актов в связи с их несоответствием праву в области прав человека через суд или под давлением общественности

По инициативе группы избирателей г. Балахны 23 июня 1998 г. областной суд вынес решение о признании недействительной нормы областного закона, допускающей назначение глав местного самоуправления.

Решением областного суда от 28 января 1998 г. по иску В. И. Чумака, А. И. Светличного, Е. В. Загрядского было признано незаконным продление депутатами Законодательного Собрания Нижегородской области своих полномочий на два года (решение суд вынес только по истечении срока продленных полномочий и после новых выборов). 21 марта 1998 г. Верховный суд РФ оставил это решение в силе, что дает основание признать все нормативные акты Законодательного Собрания, принятые в период действия продленного срока полномочий депутатов, незаконными

По инициативе губернатора Нижегородской области Постановлением Конституционного суда РФ от 2 февраля 1998 г. в части Постановления Правительства ╧713 от 17 июля 1995 г. отменены ограничения по свободе выбора места жительства.

Основные проблемы общей правовой ситуации и правоприменительной практики в регионе

В практике властных органов и должностных лиц сложилось традиционное отношение к правам человека как к рекомендательным нормам. Поиск простых, административно удобных или конъюнктурных решений политических, социальных и экономических проблем зачастую приводит к отступлению от правовых норм или их игнорированию. Как правило, подобные решения оправдываются целесообразностью, но результатом их становится обострение проблем и общее ухудшение ситуации. Распространение такой практики и безнаказанность за нарушение прав человека становится источником напряженности и социальных конфликтов.

Резкое падение уровня жизни населения во второй половине 1998 г. показало неспособность властей города и области принимать эффективные и законные решения.

Распоряжением губернатора области ╧1815-р от 25 ноября 1998 г. до 1 января 1999 г. было введено ограничение на "предельный размер оптовой и розничной торговой надбавки на молоко, кисломолочные продукты и масло животное до 20% к отпускной цене". Основанием к ограничению должны были служить соответствующие договорные обязательства, однако к торговым предприятиям, не заключавшим договор, были применены штрафные санкции (всего, на сумму сумме 85,5 тыс. рублей).[6] Незаконные действия администрации привели к сокращению торгового оборота молочных продуктов, но не повлияли на рост цен. Предпринятые тогда же попытки оказать дополнительную помощь малоимущим, для чего в отделы социальной защиты были переданы дешевые продуктовые наборы, ситуацию существенно не улучшили. В то же время в Нижегородской области решением Законодательного Собрания было отсрочено введение прожиточного минимума. Власти региона не признали приоритета прожиточного минимума перед другими видами социальной помощи, в т.ч. многочисленными льготами. Ограничение торговли без обеспечения прожиточного минимума противоречит рекомендациям ООН.[7]

Средства государственного контроля за нарушениями прав человека неэффективны. В 1996 г. от имени НОПЧ в адрес прокуроры Нижегородской области были направлены обращения по поводу решений органов государственной власти области, ограничивающих права человека. От прокуратуры был получен отказ в опротестовании решений с доводами не юридического, а рационального характера "с учетом сложившейся обстановки".[8] Одной из причин бездействия и предоставления необоснованных ответов государственных органов является отсутствие правовых знаний в области прав человека, в частности в сфере конституционного и международного публичного права. Бездействие, невмешательство в противоправные решения приводят к дальнейшему распространению практики нарушений прав человека, в т.ч. в более грубых формах. Самый яркий пример - отмена итогов выборов Главы местного самоуправления города Нижнего Новгорода в марте 1998 г., когда при активном участии избирателей и общественном контроле победил А.А.Климентьев, оказавшийся для власти неугодным.

Чаще всего нарушалось право граждан выбирать место пребывания и жительства, что связано с действием постановления Законодательного Собрания Нижегородской области и традиционной практикой местных властей. Во многих районах есть комиссии по прописке, упраздненные распоряжением губернатора Нижегородской области.[9] В 1997 г. Земское Собрание Кстовского района, превысив свои полномочия как органа местного самоуправления,[10] приняло Решение "О порядке регистрации", которое ввело незаконные ограничения в регистрации для нескольких категорий граждан и даже их принудительную депортацию за пределы района. Наравне с общей правовой безграмотностью Решение отличает беспрецедентное игнорирование прав человека и гражданина. Прокуратура не внесла протест, а судебное обжалование затруднено, т.к. потерпевшие, как правило, не обжалуют нарушения.

Регистрация по месту жительства используется для признания гражданина членом семьи нанимателя и собственника жилья. Этот прядок противоречит Постановлению Конституционного суда, касающегося ст.60 ЖК РСФСР и в значительной мере ущемляет право граждан на социальное жилье. В частности, для получения субсидий требуется предоставление в ЖКО (РЭУ, МЖРЭП) по месту регистрации справки о составе семьи. Совмещение регистрации и признания права на жилье приводит в ряде случаях к ущемлению прав и законных интересов граждан.

На территории города существуют межведомственные (междуведомственные) комиссии при администрациях районов в городе, решения которых могут ограничивать права граждан на жилище. Эти комиссии, например, в Нижегородском районе г. Нижнего Новгорода, законодательно не правомочны и действуют без законного Положения, регламентирующего полномочия ее членов и их деятельность.

В правоприменительной практике сохраняется неравноправное положение граждан и государственных органов. Примеры можно найти, в частности, в области регистрации граждан. Согласно ст.180 КоАП РСФСР, "допущение должностным лицом, ответственным за соблюдение правил регистрации, а равно допущение гражданами проживания в занимаемых ими жилых помещениях лиц без регистрации влечет предупреждение или наложение штрафа в размере до одной десятой минимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации на момент совершения правонарушения". Однако, по данным Нижегородского общества прав человека, ни одно должностное лицо, отказавшее в регистрации по месту фактического проживания заявителя, к административной ответственности не привлекалось. Напротив, к гражданам указанные санкции применяются широко. Это и не удивительно, так как протоколы о совершении административных правонарушений составляются только правоохранительными органами, поэтому нельзя ожидать, что должностные лица, ответственные за регистрацию, будут наказывать самих себя.

Нелегитимная деятельность органов, отсутствие ограничения их полномочий приводит к общепринятой практике превышения власти в своих интересах либо принятию волюнтаристских решений, ущемляющих права граждан. Так, например, межведомственные комиссии самостоятельно определяют возможность или невозможность перепланировки помещений, что создает препятствие для разрешения жилищных споров.

При рассмотрении судами разного уровня гражданских дел по спорам между администрациями муниципальных образований и гражданами четко прослеживается тенденция одностороннего (в пользу администраций) подхода судов к рассмотрению этих споров.

Прокурором г. Нижнего Новгорода внесено представление о противоречии действующему законодательству 74 актов Главы администрации города, избранного 10 октября 1998 года. Основную часть замечаний прокурора администрация сочла необоснованной. Однако все они не касались прав и свобод граждан. В то же время, имеются случаи опротестования прокурором явно законных индивидуальных актов, что может свидетельствовать либо о заинтересованности работников прокуратуры в разрешении конкретных вопросов, либо о недостатке у них профессионализма. Остается проблема двойственного и противоречивого положения прокурора в процессе: с одной стороны прокурор выступает в качестве обвинителя, с другой - призван защищать права обвиняемых.

Г) Первоочередные меры, которые необходимо предпринять для улучшения положения с правами человека в регионе

В сфере совершенствования законодательства

I. Отменить нормативные акты, нарушающие права человека и выходящие за рамки компетенции принимавшего их органа:

II. Изменить (отменить) отдельные положения, противоречащих нормам прав человека, в следующих нормативных актах:

1. Постановление Администрации Нижегородской области ╧ 203 "Об усилении мер по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции (СПИДа) на территории Нижегородской области" от 16 июля 1996 г.:

2. Положение "О порядке предоставления жилищных субсидий в Нижнем Новгороде", утвержденное Постановлением главы местного самоуправления г. Нижний Новгород ╧3 от 31 января 1996 г.:

3. Положение "Об аккредитации средств массовой информации при пресс-центре департамента по связям с общественностью и средствами массовой Администрации Нижегородской области":

В сфере изменения правоприменительной практики

Положительными факторами, определяющими позитивное изменение правоприменительной практики, являются:

В том числе через расширение практики применения административной и уголовной ответственности для должностных лиц, нарушающих права человека, преодоление запретов и стереотипов относительно неприкосновенности должностных лиц, введение гарантий при обжаловании решений или приказов вышестоящих должностных лиц в органах государственной власти.

В том числе, через введение квалификационных требований при назначении и переаттестации должностных лиц по тематике "Права человека".

В том числе через проведение общественных слушаний по общественно-значимым вопросам с привлечением представителей местных законодательных и исполнительных властей.

В том числе путем введения института Уполномоченного по правам человека, отдела по защите прав человека в областной прокуратуре и т.д.